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2018年，现行宪法第五次修改将全国人民代表大会法律委员会更名为全国人民代表大会宪法和法律委员会，积极推进合宪性审查制度，维护国家法制统一。

其理由是，《立法法》作为宪法性法律，对授权的合法性确认实际上产生了扩充宪法或解释宪法的实效。这些职权不能被授出，否则就损害了民主正当性的宪法根基。

所以，《立法法》第9、13、74条只能被理解为关于授权的例示性规定。其制度效果有以下两点：一是通过理由说明的合理化，促进授权理性化，摒弃概括性的一揽子授权模式。在权力结构无法及时调整的情形下，便可通过授权来实现个别调整，以暂时弥补权力配置在特定任务和职能上的不足，同时为未来全面调整做准备。通过这种反思，授权既是持续的试错过程，也是动态的调适过程，在不断试错和调适中蕴藏着未来更优职权配置的变迁可能。不过，这一路径未回溯到授权的宪法基础这一事物的本质来思考授权的宪法依据，将授权与立法行为相混淆，导致其真实宪法属性隐晦不明。

由于牵涉到整体性的宪制变动及后续宪法修改，局部宪制试点的重要性程度和民主正当性要求极高，因此，只能由全国人大来授权，不能由全国人大常委会授出。这种例示性理解有两个意涵：一方面不能以此否定其他类型的授权，只要其他类型的授权符合宪法理据、具有宪法基础，那么就是合宪的。[6]这似乎表明备案审查是我国合宪性审查制度的组成部分。

这就不同于法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》调取通话记录的问题，后者是法律存在宪法争议的问题，需要引入宪法作出判断。并且，宪法和《立法法》并未规定这就是我国的合宪性审查制度。作为合宪性审查职权机关，全国人大宪法和法律委员会以主任委员、副主任委员和委员为成员，负责开展审议以及作出决定。一方面，在尚未立法的领域，备案审查机构在贯彻实施宪法的要求方面，并没有相对于国务院、省市人大及其常委会的当然优先性。

全国人大宪法和法律委员会是宪法直接规定的全国人大专门委员会，既具有一定的代议属性和民主属性，又具有一定的专业性。[3]《法规、司法解释备案审查工作办法》（2019年12月16日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议通过），载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1期。

实际上，合宪性审查和备案审查这两个概念都来自现行宪法规定之外，都没有明确的宪法条文作为依据。换言之，备案审查只是起到了一个转移案件的功能，实际上就是笔者以下将要讨论的提请机制。备案审查首先是合法性审查的工作机制。地方执法部门处置此现象时无法可依，才会去创设违法的执法方式。

其三，备案审查机构负有处理在审查过程中发现的同宪法相抵触或存在合宪性问题的规范性文件的法定义务。备案审查机构通过合法性审查就能够维护法制统一，无需引入宪法。于是有人认为，这就是备案审查中的合宪性审查，进而将备案审查混同于合宪性审查。情形二：如法律B违宪，依据法律B所制定的规范性文件A应当退回原制定机关，要求原制定机关重新制定或修改。

然而，这两个入口是两个渠道、两个制度，属于不同程序，处理不同阶段、不同类型、不同标准的问题。[23]参见泮伟江：《宪法的社会学启蒙——论作为政治系统与法律系统结构耦合的宪法》，载《华东政法大学学报》2019年第3期。

[38]韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学》2018年第2期。既然是一种行政化的管理方式，备案审查就不一定要由全国人大及其常委会来承担职责。

[13]《立法法》也规定了国务院、省一级人大常委会和政府的备案审查，但主要涉及权限，程序交由相关机关自行规定。这就不再属于备案审查的功能范畴。备案审查结论与宪法判断没有直接关系。合宪性审查超出一般违反初级规则的内容，还包括违反次级规则的情况，如审查法律是否具备符合宪法规定的立法权限、立法程序等形式性要件，以及保护基本权利和实现国家任务、宪法目标等实质性要件。如前所述，备案审查的首要职责是合法性审查，其任务是审查法规内容是否与上位法相抵触，并做出合法或违法的判断。如前所述，备案审查和合宪性审查这两个制度都具有宪法监督的功能，也是全国人大常委会履行宪法监督职责的两个入口。

[2]2020年3月，全国人大常委会公报刊登了拘束全国人大内部机构的程序性规则《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称：《备案审查工作办法》），[3]其第20条、第36条规定，备案审查过程中可以进行合宪性审查研究。这既影响它的本职工作，也容易造成议题混淆。

[29]参见王旭：《合宪性审查中相抵触标准之建构》，载《中国法学》2021年第6期。地方性法规赋予的执法权限超越了《中华人民共和国道路交通安全法》等法律，属于越权，可以直接得出法规违法的结论，从而解决其争议。

不过，合宪性审查的宪法基础是独立的、明确的，备案审查借助全国人大常委会的地位和职权才能成立。具体来说，备案审查是关于规范性文件的内容管理方式，以法律为准据要求规范性文件与法律保持一致，带有命令——服从的行政运行逻辑。

首先，《立法法》所规定的备案审查动因包括同宪法相抵触以及存在合宪性问题，这表明备案审查中也要处理法规涉宪法的问题。实际上，2022年《中华人民共和国立法法（修正草案）》已经突出了全国人大法工委的在备案审查上的法定职责，还可以考虑这种备案审查的集中模式思路。法规同宪法相抵触，有三种情形：（1）相关事项无法律，法规以宪法作为直接依据，与宪法抵触，或相关事项虽然有法律，但属于经济特区等按照变通权所制定的法规，与宪法抵触。它不是在处理违宪问题，而是在处理违法问题，但客观上发挥了维护宪法秩序的作用，呈现出笔者已经于本文中分析的备案审查的宪法监督功能。

备案审查实践中从未依据宪法进行过实质性审查。从对象上看，需要在备案审查中处理的同宪法相抵触存在合宪性问题的法规数量少且发现难。

[29]法规存在合宪性问题的标准较为模糊，但它与同宪法相抵触具有相关性，因为如果不涉及宪法，自然较难有合宪性问题这种例示性理解有两个意涵：一方面不能以此否定其他类型的授权，只要其他类型的授权符合宪法理据、具有宪法基础，那么就是合宪的。

对于相对法律保留事项，全国人大及其常委会可以授权其他国家机关和地方根据实践需要进行先行规定和调整适用。二是在具体事项上的配合和制约，如办理刑事案件或职务案件时各机关的配合制约。

与三权分立体制下的三足鼎立这一稳固结构形态不同，我国民主集中制是集中基础上的分散型形状，具有一定程度的开放性。授权引发了职权转移，就要思考职权转移能否更好解决当下问题，能否使职权配置更符合未来预期，能否给权力结构带来更新契机。在这个空间中，宪法对权力配置的调整就不必拘泥于各类权力必须恪守的边界。对此的说明，拓展了上述授权明确性的范围——授权明确性还不只是授权内容及其理据的明确，亦是适合承担试点任务的机关、地区和层级的明确。

在这个意义上，授权可构成一种实现立法和行政协作的替代机制，事实上发挥着促进立法与行政有效沟通和合作的功能。对改革成本的预估、对公民权利的影响、对制度如何调整的判断等，都是重点分析内容。

《立法法》第9条规定了绝对法律保留。更为关键的是，改革本身是利益的再分配过程，授权改革试点就要考虑为这一过程搭设各方参与的平台和民主审议框架，在提升改革试点民主正当性的同时，也通过汇聚各方诉求和方案来推进试点的科学性。

授权明确性原则是各国通用的用以约束被授权机关、控制行政立法的法治原则，是对概括性授权、一揽子授权或空白授权的否定。在组织层面，表现为人民代表大会相对于各国家机关的组织优位。

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